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关于民主党派民主监督特殊地位、作用、 机制完善、实效提高的论探

来源: 时间:2017-06-28  
  摘要:民主党派的民主监督在国家监督体系中处于重要的地位,是民主党派作为参政党的重要履行职能,更是贯穿多党合作制的重要一环。本文阐明了民主党派的民主监督与法律监督、舆论监督等其他监督形式存在的本质性上的区别、历届中共中央领导的重视以及加强民主党派监督的重要性。并提出了加强提高民主党派的民主监督,执政的共产党和参政的民主党派要共同努力,拓宽完善民主党派民主监督机制路径,促进其效能提高;本文对此,也提出了有关的举措。
  中国的各民主党派作为多党合作中的参政党,其民主监督是重要的职能。特别中共十八大报告中把“健全权力运行制约和监督体系”作为我国政治建设的战略任务,同时提出了“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”的实施方略。其民主党派的民主监督显得更为重要。因此,本文仅就民主党派民主监督在国家监督体系中的特殊地位、作用、历届中共领导评价以及机制路径拓宽、实效提高进行论探。
  一、关于民主党派民主监督在国家监督体系中的特殊地位、作用、历届中共领导评价、重视
  在我国的监督体系中,其民主党派的民主监督具有重要的地位和作用。其民主党派的民主监督与法律监督、舆论监督等其他监督形式有着本质上的区别。
  首先,在政治含义方面:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。与民主党派“长期共存、互相监督”,是中国共产党以高度的政治智慧和卓越的政治远见所确定的基本方针。民主党派的民主监督是党外监督体系中的重要组成部分,是对党内监督的有益补充,也是民主党派履行参政党职能的应有之义,更是民主党派自身存在的价值和意义之所在。
  其二,在监督主体方面:我国政党制度的显著特征是共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。在这一制度中,中国共产党代表最广大人民的整体利益和根本利益,各民主党派代表各自所联系群众的具体利益和特殊利益,积极引导各自成员和所联系的群众积极协调利益关系,使不同群体的愿望和要求以合法形式表达出来,使矛盾和问题在现有体制框架内得到妥善化解。
  其三,在监督方式方面:民主党派民主监督的主要方式有:在政治协商中提出意见;在深入调查研究的基础上,向中共党委及其职能部门提出书面意见;参加人大及其常委会和各专门委员会组织有关问题的调查研究,提出意见;在政协大会发言和提出提案,在视察调研中提出意见或以其他形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;担任司法机关和政府部门的特约人员,参加有关执法检查和执法监督工作等。这些民主监督方式是在党政关系和政党制度层面上开展的,是一种组织的政治行为。
  其四,在监督内容方面:民主党派民主监督的主要内容包括:监督国家宪法和法律法规的实施情况;监督中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;监督党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况等。与其他层面的监督不同,民主党派的民主监督具有广泛代表性和高层次性,有些意见建议甚至可以“通天”。
  其五,在监督效力方面:虽然法律规定,任何组织和公民对于任何国家机关和工作人员,都有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。按照宪法和法律的规定,检察机关进行法律监督的手段是由法律特别规定的。例如对职务犯罪立案侦查、对刑事犯罪提起公诉,以及对诉讼过程中违反法律的情况进行监督等,都是只有检察机关才有权使用的监督手段。特别是对于构成违法的法律监督的功能是提请对行为人有管辖权的主体追究责任;对于违反法律的判决、裁定或决定,法律监督的功能是提请作出决定的机关启动救济程序以纠正已经出现的错误。虽然民主党派的民主监督不具有法律效力,不具有强制性,其意义和作用往往不容易被人们所理解,但是作为一种全方位、高层次监督,它可以有效弥补只有当法律规定的属于法律监督的情形出现以后,检察机关才能启动的事后性的法律监督程序,也可以有效弥补舆论监督的局限性、倾向性、软弱性和潜在的副作用。
  综上所述,民主党派的民主监督具有鲜明的党派性、广泛的代表性、高层次、有组织性等特点。相对于其他监督形式而言,这种“自下而上”的非权力性监督政治层次较高、民意体现较广,又具有一定的组织形式,在监督体系中更具有广泛性、权威性,是我国现有监督体系中不可代替的监督形式。特别是作为参政党和政治联盟,民主党派所处的位置比较超脱 ,所提出的意见和批评比较客观,并且具有自身独特的视角,能够对中共提供一种不容易提供的监督,能够较好地把事前监督、事中监督、事后监督统一起来,对加强和改善中国共产党的领导,提高党的执政能力,意义重大而深远,可以极大地促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐改善,维护社会和谐稳定。
  对于民主党派的民主监督,自中国共产党成为执政党以后,历来都重视发挥其作用。早在1956年我国社会主义制度基本确立以后,毛泽东就提出了中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督”的基本方针。在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中,毛泽东指出:“为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音”。进入改革开放新时期后,邓小平提出各民主党派是“为社会主义服务的政治力量”,再次强调共产党要接受民主党派的民主监督。他在1979年全国政协、中共中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时指出:“对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督,以利于集思广益、取长补短,克服困难,减少错误”。
  进入21世纪后,在中国特色社会主义建设的新征程上,中国共产党更加重视发挥民主党派的民主监督职能。2000年12月,江泽民在全国统战工作会议上指出:“坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针,主要是民主党派监督共产党。要鼓励各民主党派当我们的诤友,能够说心理话、敢于讲不同意见。各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督,要闻过则喜,从善如流,特别要听得进逆耳之言,容得下尖锐批评,有则改之,无则加勉。广纳群言,以收效益,这应该成为我们党的各级领导干部的座右铭”。
  胡锦涛高度重视发挥民主党派的民主监督作用。在2006年召开的全国统战工作会议上,胡锦涛提出,要巩固和发展具有空前广泛性、巨大包容性的统一战线。他认为这是提高党的执政能力的一项重要任务。他特别指出:“巩固和发展我国社会主义政党关系,实现我国政党关系长期和谐,根本在于坚持走中国特色社会主义政治发展道路,关键在于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。既要坚持中国共产党的领导,又要促进多党派团结合作;既要提高党的执政能力,又要发挥民主党派参政议政的作用;既要重视做好民主党派的思想引导工作,又要真诚接受他们的民主监督;既要全面推进党的建设新的伟大工程,又要积极支持民主党派加强自身建设,使执政党建设与参政党建设互相促进,更好地统一于多党合作、共创伟业的历史进程中”。
  2012年12月24日至25日,习近平走访了各民主党派中央和全国工商联,共商巩固和发展爱国统一战线、坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的大计。他强调指出:“中共中央将坚定不移坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,坚定不移贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,加强同民主党派合作共事,支持民主党派更好地履行参政议政、民主监督职能”。
  在中国的多党合作制中,实行“互相监督”,即民主党派监督共产党,共产党也监督民主党派;是双向的,但主要是民主党派监督共产党。其共产党接受民主党派的民主监督,一是由共产党的执政党地位、其决策关系国家的成败的重要地位所决定的;二是由民主党派作为参政党的民主监督的不可替代性所决定的。再就是民主党派的民主监督是政党监督,其政党监督,在我国的政党制度框架下,是多党合作的主要表现形式,其多党合作离开了政党监督就失去了存在的合理性。
  二、拓宽完善民主党派民主监督机制路径,促进其效能提高
  综上所述,其民主党派的民主监督工作在国家监督体系中处于重要的地位,其作用也是不可以替代的,也是实行多党合作制的重要一环。历届中共中央领导都非常重视并予以了肯定。但现实中,我国的民主党派民主监督工作还开展得不够、不到位,其功能、效力发挥不充分,特别从民主党派的三大职能:参政议政、民主监督、社会服务履职实践来看,其民主监督功能相对挖掘不够,始终存在短腿和软肋,其作用发挥还存在很大的潜力空间。当前,在促进民主党派民主监督工作中,其执政的共产党和参政的民主党派都要进一步提高认识,共同作出努力。
  在当前,要促进民主党派民主监督工作深入开展和其效能提高,就必须要拓宽完善民主党派民主监督机制路径。一是执政党要为民主党派民主监督机制建设提供支撑和保障;二是要着力完善民主党派民主监督能力素质保障机制;三是要建立系统而配套的民主党派民主监督运行保障机制。
  在执政的中国共党为民主党派民主监督机制建设提供支撑和保障方面应着重三方面:第一,推进民主党派监督宽松和谐外部环境的营造。在前文已叙,民主党派民主监督在国家监督体系中有其独特之处;但民主党派民主监督不同于国家权力机关的监督,它不具备国家权力性质和法律的强制性。因此,这种性质的政党监督,尤其需要通过大力建设和营造宽松稳定、民主自由、团结和谐的外部环境来保证。在当前,执政党的中共要以党内纪律要求党员干部认真对待作为参政党的各民主党派提出的批评和建议,各级中共党委部门,尤其是基层党组织,要不断提高民主党派民主监督的自觉性、主动性,容得下尖锐批评。要通过各种方式,全面、准确地宣传民主党派民主监督的典型事例、重要意义、基本着力点等,使全党全社会更多地了解和支持民主党派的民主监督工作。充分尊重民主党派民主监督的正当权利,鼓励他们敢于从执政外、参政内视角,发现执政党在工作中所没有发现的错误、缺点,提出具有针对性、实用性、可行性的意见、建议,以弥补执政党视域内所存在的某些局限性。积极从政治上、组织上和物资上为民主党派实施监督创造良好条件,包括健全监督机构,保障监督各项工作所需的经费和提供民主党派开展监督获取信息的多种渠道等。充分体现接受监督的诚意,为民主党派民主监督创造一个宽松和谐、畅所欲言、真诚合作的政治环境和民主氛围。
  第二、推动民主党派民主监督渠道的不断拓宽。我国民主党派民主监督方式在上文已叙,其民主监督的形式方面,笔者在这里按照民主监督开展实践认为可以概括为:通过人大、政协发挥监督作用;在协商会、座谈会、通报会上提出意见;通过对口联系与特约人员发挥作用等。这些监督形式,有的已形成了相当的经验,有的正处在不断的完善中,有的相对薄弱。这就需要中共各级党委一方面完善和规范民主党派现有民主监督形式,发挥其更广泛的监督效力。例如,切实提高现阶段广泛采用的“民主协商会”、“座谈会”、“情况通报会”等民主监督渠道的实效,使其有一定的频繁度、有足量的实质内容,不搞成礼仪性的活动;逐步完善监察员、检察员、审计员、教育督导员等监督政府和司法机关的监督形式;充分吸纳民主党派介入一些腐败易发多发领域的监督等。另一方面,在实际工作中以与时俱进的精神,积极创造条件,开创更多监督的具体形式。例如,执政党或政府的重大决策或民生事项决策时,吸纳民主党派成员参与决策前的调查研究工作,把“听取民主党派意见”作为必要环节纳入决策程序,并通过一定的机制和程序,让民主党派进行“不可行性研究”,经不起不可行性报告结论反驳的事项不能通过。在决策实施后,由民主党派参与决策效果的绩效评估,并提出意见。
  第三,推动民主党派民主监督制度化水平的提高。在当前,在我国民主党派民主监督的制度化程度总体不高,为提高监督的质量和效能,使党际监督能长久有效地进行下去,需要执政党积极主动推进有关监督规范性文件的制定和完善。一方面,正如不少学者提出,完善民主党派作为参政党发挥监督功能相关的政策、法规,例如,推动《民主党派民主监督条例》之类法规的出台,制定《重大决策监督办法》、《民主监督意见反馈办法》,保障中共领导干部切实履行接受监督的义务,以便为民主党派的监督工作提供依据和保障措施。另一方面,各地党委在工作中,结合实际制定具体、可操作的措施,完善民主监督的工作程序,进一步规范重大事项通报制度、民主党派民主评议制度、特约监督员制度等,明确各部门哪些工作需要接受民主监督,减少或避免采取模棱两可的词语,使其责任能够明确地落实。
  在着力完善民主党派民主监督能力素质保障机制方面:第一,强化民主监督的思想建设。目前,民主党派成员绝大多数是改革开放后加入的,与老一辈成员相比,他们专业知识强,较具有开拓创新精神,但也存在不足,例如,对西方政党体制和我国政党制度的特点和优点缺乏全面正确的认识,参政党意识相对不强。因此,在强化民主监督思想建设方面要着重增强参政党意识。其有没有明确的参政党意识,是履行好民主监督职能最为基础的“软件”之一。这是当前民主党派作为参政党必须充分认识的一点。因而,在当前培育民主党派的参政党的政党意识方面,主要有两个方面:一是树立坚持中共领导地位的观念,抵制西方政党观念及其演变,坚定不移地走中国特色政党发展道路;二是培育民主监督的权利意识、责任意识,克服被作为美化环境、装潢门面、无所作为的“摆设论”,充分认识到民主党派民主监督在我国政治生活中的重要价值,以高度的社会政治责任感,积极履行民主监督职能,敢于和善于对执政党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评和建议,做到知无不言、言无不尽,并且敢于坚持正确的意见,通过“有为”争取“有位”。
  第二、加强民主监督的人才建设。民主党派民主监督不是靠权力,而是靠“事实充分,言之有据,论之有理,以理服人”来促进决策的科学化、民主化,以使执政党的执政方略更加完善。因此,吸纳和培养民主监督的高素质人才是有效实现民主监督的关键。为此,一是强化学习与培训力度。以达到增强其民主党派成员民主监督意识,提高民主监督能力。二是通过政治实践提升监督的实践能力。在这方面:①为其民主党派成员开展民主监督提供支持和保障;②组织和领导本党派成员对执政党的政策、方针以及领导者的工作存在的问题进行探讨,在实践中逐步提高民主监督的积极性和科学性;③充实后备人才队伍建设。具体做法有:确定并按照比例规划,做好人才战略性储备;利用各种有效途径,努力吸收一批政治坚定、思想过硬、业务精通、有较强的分析问题、解决问题能力的中青年成员加入;推荐担任各级特约人员的后备人选,并通过教育培训,提高其具备发现信息资源的意识和能力。
  第三,发挥民主监督的整体效应。针对民主党派目前的现状,首先,要加强民主党派中人大代表、政协委员、各类特约成员管理,定期组织相互共享收集到的各类信息,改变部分成员在行使监督职责中事前无报告、事中无研究、事后无反馈的松散状态,并及时将基层组织及其成员的合理意见与建议转化为组织的整体意志加以表达。其次,可根据民主党派成员本身的优势和特长,逐渐建立和规范各类民主监督调研小组,由民主党派领导带队,组织民主党派中的专家学者、人大代表、政协委员、骨干成员,深入实际,深入基层,深入群众,针对群众关心的热点难点问题开展专题调研机制,分析、综合、多层次、多方位、多渠道地了解真实情况,客观全面反映问题,提出批评,既调动民主党派成员个体民主监督的积极性,又发挥民主党派成员的集体智慧和民主党派组织的整体功能。再次,民主党派相互之间形成经常、有效的联系与协作制度,完善监督信息共享制度,互通情况、互用材料、联合办案,克服一般地方存在的相互封锁、相互排斥等错误倾向,共同构筑健全有效的民主监督网络。
  在建立健全系统而配套的民主党派民主监督运行保障机制方面:第一,建立民主监督的权利保障机制。在这方面,一是要健全相关的法规、制度,规定民主党派提出的意见、批评和建议实行免责,鼓励民主党派成员勇于提出自己的想法,使其正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害。二是健全监督者履行相应权利的支持体系。例如,知情权、质询权、督办权、弹劾建议权等,明确在坚持政治原则和方向的前提下,民主党派成员可以在人大会议、政协会议和政府机关、企事业单位、学校以及人民团体等各种会议上充分表达自己的意见,并通过视察、检查、调查、监察等方式方法,进行民主监督,提出意见、批评和建议。三是预防和严惩对监督者进行打击报复的行为。凡侵犯民主党派监督权的,一经发现就要严肃处理。
  第二,建立健全民主监督的保障机制。其民主党派民主监督,无论是从过程还是结果看,都是以组织的名义来实施更为顺利和有效。因而,一是要建立健全民主监督组织保障机制。首先,可考虑在民主党派内部建立一个以监督为基本任务的组织机构。目前,各民主党派虽已相继设立了以该党派常务副主席为主任的中央监督委员会,但是这一监督委员会主要是在民主党派内部开展监督,没有对执政党监督的职能。因此,需要建立以对执政党的民主监督为基本任务的专门机构,专门负责本党派对执政党民主监督的组织领导工作,以组织的名义和形式处理其与被监督部门联系、沟通并实施监督的相关事宜,并在民主党派内部,通过定期出简报、组织经验交流会等形式,互通信息,交流监督经验,以提高监督水平。二是为有效履行民主党派的民主监督职能,各级政协组织也应设立专门的民主监督专门委员会,探索定期组织各民主党派以组织形式开展工作,为民主监督提供组织保障。三是特约人员实际上是民主党派进行民主监督的主力军和重要媒介,加强这支队伍的组织建设非常重要。但从目前有的地方一些民主党派特约监督员的调查来看,目前特约人员主要以个人身份参加由被监督单位组织的监督活动,其所属的党派介入很少,甚至对谁是特约人员都不甚清楚,更缺乏对特约监督人员工作统一的指导和管理,无法体现政党监督的特性。因此,提高特约监督人员的组织程度,由民主党派组织相关部门统一负责在组织内选拔和推荐各类特约人员,并对其工作进行规范、管理和协调,是增强其监督的影响力和有效性的重要途径。
  第三,建立健全民主监督的信息沟通机制。首先,要细化相互沟通的内容,扩大民主党派的信息来源。通过中共党的重大方针和政策的通报,阅读相关文件以及了解中共党委和政府部门的公务活动等,都是民主党派获取信息的重要途径与方式,但仅有这些仍不足以使民主党派对中共党委和政府工作全面、详细的了解。因为这些间接获取的信息可能是片面的或者经过加工的。因此,还需要加强党际日常工作信息沟通联系制度,执政党定期或不定期向民主党派通报近期工作情况以及本地区政治、经济和社会各项事业发展的具体情况;拟提交人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施和关系国计民生的重大建设项目向民主党派征求意见;邀请民主党派成员参加有关会议和重大政策、规划的制定;定期组织民主党派成员参观、考察、座谈、调研,不断拓宽民主党派的知情渠道,保障民主党派的知情权。其次,充分运用现代化信息媒介,建立信息沟通的多个载体。民主党派成员不应完全依赖于被监督者提供的信息,而要善于利用自己的特点和优势,进行全面科学的调查研究,广泛收集信息。例如,可以充分运用现代传播工具,建立执政党与民主党派专门的互动信息窗口,保证信息传输管道的畅通;可以通过中共党委、政府的网站获得各类信息;可以通过创设网络平台,给民众在网上发表意见建议的机会,从中发现热点和难点,并经过提炼整合和调查研究升华为政党意见进行集中性的表达。再次,畅通意见建议反馈渠道,保持政治信息的原汁原味,民主党派的批评意见和有关建议等信息,能够通过一定渠道通畅地到达有关中共党政部门,是实现有效监督的重要条件。因此,建立迅速、全面、准确的信息传递机制,明确民主党派监督意见收集由哪个部门负责、报送到哪一级、责任人是谁,从而使民主党派反映出来的各种信息在传递过程中不至于受阻滞,不至于被“过滤”而失真。
  第四,建立健全民主监督的反馈机制。民主监督是一个相互影响、相互作用的互动过程。只有监督,没有反馈或没有充分到位的反馈,民主监督就缺乏活力和动力,监督功能就不能充分发挥。当前,改进和完善民主监督的反馈制度,首先,要建立民主监督专报制度。民主党派以规范的文字“专报”形式提交民主监督的意见或建议,对民主党派的民主监督专报,有关部门要有专门机构和人员负责接办,分送给有关领导、有关单位和部门以及有关负责人。其次,完善信息处理反馈机制。对民主党派提出的意见、批评和建议要求条条有回应、件件有答复。相关单位领导班子应结合本部门本单位实际,认真研究讨论征集到的意见和批评,加强与意见提出人的交流和沟通,在此基础上拿出改进的措施和办法,并将结果“已解决”、“不能采纳”或“留作参考”等情况反馈给提意见、作批评的人和组织。“已解决”或“留作参考”的要说明采纳的具体情况,“不能采纳”的部分要作出充分的解释和说明。再次,引入质询机构。可以试行民主党派的提案和重要意见建议办理落实情况在报纸和网上公开,让民主党派能够及时跟踪询问;民主党派成员对答复不满意的,可再次向有关部门和人员提出,甚至可以对有关部门和人员提出质询,要求作出进一步说明,从而促使有关部门对民主党派的监督意见及时、认真、负责地处理,增强民主监督的约束性和有效性。
  第五,建立健全民主监督的考评激励机制。其完善民主监督的考评激励机制,首先,要建立民主监督的考评机制。对民主监督的内容方式和处理结果,由统战或纪检监察部门定期组织考核评价,每年至少进行一次这样的考评,考评对象既包括民主监督的主体,也包括民主监督的客体。要建立系统完善的考核指标体系,就监督主体而言,主要考核其是否认真履行民主监督职能,监督质量如何。就监督客体而言,主要考核其接受民主监督的自动性,对监督意见的落实是否做到条条有回应,件件有答复。考评结果应予上报和公布,并作为年终绩效考核评优的重要内容。通过这种考评机制,给民主监督的主客体均施加一定的压力,以强化民主监督的有效性。其次,建立民主监督的激励机制。对主动接受监督、虚心采纳意见、积极改进自身工作,避免重大工作失误的各级中共党政组织,以及敢于监督、善于监督、在履行民主党派民主监督职能中取得实效的民主党派及其成员,给予相应的表彰和奖励,以达到典型带动和整体促进民主监督工作的目的。再次,建立民主监督责任追究机制。责任追究机制不健全是致使一些单位和个人在接受民主党派民主监督时采取阳奉阴违、敷衍应付态度的重要原因。因此,对民主党派民主监督的意见建议,要根据职能分工,落实到具体部门和责任人,并制定相应的奖惩制度。对民主党派履行民主监督职能进行打击报复的个别中共党组织要及时批评和纠正,并追究责任人、“一把手”的责任。(吴永清  刘金先 郑曙辉  刘  新  陈大明)