深入践行新发展理念　建优建美长江流域公园城市

——关于率先推动咸宁公园城市建设的对策建议

（2019年8月8日市政协五届十二次常委会议协商通过）

政协咸宁市委员会

2018年2月，习近平总书记视察成都时指出:“要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极”。2018年4月习总书记参加首都义务植树活动时再次指出：“一个城市的预期就是，整个城市就是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样。”习总书记关于公园城市的重要论述，是城市建设中全面体现新发展理念的重大要求，是城市规划建设理念的升华。对于习总书记这一重要指示，市委以高度的政治敏感性和责任感，在深入学习领会的基础上，结合学习贯彻习总书记视察湖北和长江流域的指示精神，在市委五届五次全会上正式提出“建优建美长江流域公园城市”的战略思路。为凝聚各方智慧，推进这一战略目标的落实落地，最近，市政协主席曾国平、副主席周辉庭在前期调研座谈的基础上，率部分市政协委员专程赴成都市就公园城市建设进行了学习考察，并就我市建优建美长江流域公园城市问题提出建议。

一、公园城市的内涵及成都实践

随着城市化浪潮的兴起，世界各地尤其是发达国家对如何建设城市、如何建设生态宜居的现代化城市作了不少探索与实践，如号称花园城市的新加坡、最早被称为公园城市的堪培拉等。还有一些地方提出建设园林城市、森林城市、生态城市等等。近年来，我国的成都、贵阳、扬州等地先后提出建设公园城市。理论界认为，公园城市是全面体现新发展理念，以生态文明引领城市发展，以人民为中心，构筑山水林田湖城生命共同体，形成人、城、境、业高度和谐统一的大美城市形态的城市发展新模式，是城市发展的高级形态；体现了集生态性、文化性、功能性、人本性、普惠性等为一体的城市发展与建设理念。也有人将公园城市简称为“一公三生”，“公”代表公共，“园”代表生态，“城”代表生活，“市”代表生产。通俗地说，公园城市是融城市于公园之中，把城市当公园来规划、建设和管理的一种城市建设管理模式。四川省的成都市是提出建设公园城市起步较早，也是得到习总书记充分肯定的一个城市，从我们这次考察成都的公园城市建设情况看，他们主要有以下几个特点：

一是注重理论研究。成都市建立了由国际专家组成的公园城市建设专业智库和全国首个公园城市研究院。会同联合国人居署、中央党校、中国社会科学院、清华大学等国内外权威研究机构，形成了《公园城市建设新模式研究》《公园城市内涵研究》《公园城市消费场景研究》《公园城市与城市品牌价值研究》等首批8个专题研究成果。二是坚持规划先行。完成了《成都市美丽宜居公园城市规划》。明确了“三步走”目标：到2020年，公园城市特点初步显现；到2035年，开创生态文明引领城市发展的新模式；到本世纪中叶，全面建成美丽宜居公园城市。三是突出本地特色。打造六大公园城市新场景：即具有文旅体农商等多功能的16900公里天府绿道场景；按照“生态保护区+特色镇+服务节点”的模式，打造山水生态公园场景；以特色镇为中心，通过“整田、护林、理水、改院”，打造乡村田园公园场景；创新现代文化，打造天府人文公园场景；按照“公园+”布局模式，打造城市街区公园场景；产业核心与居住社区植入产业、文创等多元功能，打造产业社区公园场景。四是坚持项目牵引。确定100个公园建设项目作为示范工程，在全球范围公开征集概念设计方案，挂图作战，三年完成。其中天府锦城、交子公园、鹿溪智谷三大示范引领性工程分别作为历史城区、现代新城和未来新区建设公园城市的示范项目已全面启动。五是重视制度保障。将公园城市规划、建设、管理纳入法制化、制度化轨道，先后出台了《成都市公园条例》《成都市城市公园管理规范》《成都市公园分级管理标准》《成都历史名园保护规划》等法规制度。对园容卫生、绿化景观、庭院设施等工作进行督查考评，将水环境治理等工作纳入专项督查。结合机构改革，整合园林、国土、住建等部门职能，成立公园城市建设管理局，承担公园城市管理和执法工作。成立绿道公司，政府注入资本金，由企业按市场化模式运作，统筹全市绿道建设。

二、咸宁建设公园城市的重要意义及有利条件

市委五届五次全会作出“建优建美长江流域公园城市”的战略决定，既是全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，也是立足咸宁实际、深入实施“创新驱动、绿色崛起”的具体行动，是创造性地抓好党中央和省委决策部署在咸宁落地落实的全新实践，同时还是我市探索建立可持续发展城市建设新模式，破解当前城市建设经济社会发展面临的问题，塑造城市竞争新优势，把我市率先建成湖北特色产业转型发展增长极的突破口和重要抓手。因此，率先开展公园城市建设，对于咸宁这样一个生态基底良好而发展相对滞后的地区，具有重要的现实意义。

从咸宁实际情况看，率先建设长江中游公园城市具备多方面的优势和有利条件：

一是自然禀赋独特。我市气候温和，降水充沛，光照充足，四季分明。地形多样，坐拥“一江一山两湖两河”全域山水生态格局和“南山北湖”、“绿环抱城”的城市空间形态。“县县有温泉，处处涌沸波”。有“中国亚热带森林自然生态平衡之典型代表”“华中绿肺”“武汉后花园”“香城泉都”之誉。连续7次入选全国“20个空气质量较好城市”。二是区位交通优越。我市地处华中腹地，位于长江经济带和京广经济带的“十”字型发展交汇处，位居中部崛起“两纵两横”和湖北“两圈一带”战略规划的重要区域，是武汉、长沙、南昌三大省会城市经济区的地理中心。长江黄金水道，京广铁路、高铁，七条高速公路、两座长江大桥和已列入规划建设的机场使咸宁加快形成中部区域性交通枢纽城市。三是绿色崛起初显。生物物种丰富多样，森林覆盖率50.２%。城市绿地率37%；依托“四乡”，以“大健康、大旅游、大文化”三大产业为抓手，大力实施“创新驱动、绿色崛起”战略，做好高新技术产业、现代农业、全域旅游三篇文章。深入推进沿江生态文明示范带、咸嘉生态文化城镇带、幕阜山绿色产业带建设并取得初步成效，以绿色发展为引领推动我市高质量发展势头正劲，绿色发展理念已形成全社会共识。四是文化历史深厚。咸宁历史悠久，有大量的历史文物遗留，历代名人辈出，人文积淀深厚，与秀美山川相得益彰，是一个有故事、有灵魂既古老又活色生香的城市。五是基础工作扎实。近年城市各项创建工作取得显著成效，先后荣获中国人居环境范例奖、全国最适宜人居城市、中国魅力城市、中国十大最具成长创新型城市、首批全国旅游标准化城市、国家森林城市 、国家卫生城市、湖北省首批低碳经济试点市等称号。通过抓创建，干群形成了共识，部门形成了合力，工作积累了经验。去年又先期启动了《咸宁市全域公园城市建设规划纲要》《咸宁城市公园十大工程规划》《咸宁市主城区公园城市十大行动计划》等基础性工作，为公园城市建设奠定了扎实的工作基础和社会基础。

但是，在看到优势的同时，也必须看到公园城市是一种全新的城市建设理念，是一种更高形式的城市建设层次。目前也没有完善的标准和现成的经验。特别是咸宁作为一个后发中等城市，还存在许多先天弱势和后天不足。

一是城市地位不够凸显。一个城市的地位是由它的经济地位及长期的历史人文等综合因素决定的，咸宁是一个成立不到30年的年轻城市，先天禀赋不足，城市地位不够突出。长江是我国第一大河，流域横跨我国12个省、市、自治区，流域总面积180万平方公里，人口约4亿，沿线地级以上大中城市40余个，其中省会城市就有12个。2018年，长江经济带经济总量近40万亿。相比之下，我市城市面积、人口、经济等规模过小，综合实力明显偏弱，知名度、影响力明显偏低，一直处在三四流城市的行列，建设长江流域公园城市任重道远。二是城市建设起步较晚。我市中心城区城市规划由原温泉镇升格转型，城市规划建设起点不高，存在严重的先天不足。除绿色空间特质比较明显外，城市格局、形态品位、公共服务、文化培育等品质要素还处在较低水平，缺少高端大气的现代城市气息，建设公园城市需要脱胎换骨。三是城市发展动能不够。虽然近年来我市发展速度不断加快，但结构性矛盾仍然突出，市场活力还没有充分激发、战略性产业尚未形成重要支撑、中心城区对县市辐射力不足、承接武汉辐射不充分、城市发展能级尚未形成等问题，将很大程度制约我市公园城市建设。四是要素筹集存在瓶颈。公园城市是城市发展的高级形态，其建、改、补，拆、迁、征，种、栽、管以及城市功能的提升等，需要大量的人力物力和财力作为支撑。建设周期长，投入资金大。咸宁作为一个发展中地区，资金不足、要素短缺都是我们在公园城市建设中面临的现实问题。

综上所述，咸宁建设公园城市有机遇和条件，也有压力和挑战，但作为城市未来建设发展方向，思路决定出路，先人一步则可能步步领先，落后一步可能步步落后，因此我们应该顺应发展大势，明确目标，早作筹谋，立足咸宁实际，依托现有条件，整合现有资源，努力走出一条具有咸宁特色的公园城市建设之路。

三、推进公园城市建设的目标及对策建议

通过调研考察，我们对咸宁公园城市建设，包括工作目标、实施步骤、宏观框架、特色内涵、保障机制等五个方面提出如下建议。

（一）符合实际的目标定位。建设什么样的公园城市，目标既不能超越实际定得过高，也不能无所作为定得太低。而要充分结合外地实践，结合自身优势，结合当前所做的工作，确立一个符合实际的目标和务实的途径。也就是说，我们建设公园城市不是另起炉灶，不是对过去城市建设思路和发展战略的否定，而是在原有基础上发挥优势，充实完善，顺势而为，尽力而为，由渐变到突变，最终产生质的提升和飞跃。总的思路是，放眼全域，立足中游，突出特色，梯次推进。通过10—15年努力，使咸宁城市空间布局科学合理，城市功能显著提升，城市环境更加优美，城市人文更加厚重，“香城泉都”城市品牌更加响亮，生态环境质量位居全国前列，绿色生活方式全面形成，城乡面貌发生根本性改观，建成鄂南花园、华中绿心、长江流域生态明珠，全国宜居宜业宜养宜游的重要目的地，成为长江流域富有特色和一定影响力的公园城市，全国绿色发展的标杆城市。

（二）中心城区的示范引领。“一城引领”是我们目前城市建设的既定思路，也是一条符合咸宁实际的城市建设之路。建设公园城市，中心城区要先行。只有率先把中心城区建成公园城市，才能有效发挥中心城区的引领和辐射带动作用，推进全域公园城市建设。为此要进一步丰富“一城引领”的内涵，把市本级规划区域作为我市公园城市规划建设的核心区、先行区和示范区，既引领全市经济社会发展，又引领整个公园城市建设。一是加快推进老城区公园化改造。按照公园城市的要求和标准将老城区门户区（含入口、道路、节点、广场、观景台等）、居住区、公共服务区、风貌区等方面重新进行公园化设计和更新改造。以温泉、桂花、桥、竹等主题公园建设项目为示范，规划建设、升级改造一批主题鲜明、各具特色的主题园、综合园、社区园、小游园。二是以项目建设为抓手引导新区公园化建设。加快“一城十区二十景”建设，在城市新区的规划建设中践行“公园+”的模式，重点推进城区十大项目即淦河公园带、环斧头湖公园带、大洲湖城市湿地公园、双龙山－孝子山森林公园、龙潭水镇、青龙山公园、十六潭公园、香吾山公园、高新区山水公园、茶花公园建设。以永安阁、三元楼、相山书院、城市记忆馆等城市文化项目建设为重点，发掘、重塑历史文化景点，厚植我市人文历史底蕴，留存城市风貌和文化特色资源，培育人文“乡愁”。同时规划新建一批标志性文化服务设施，彰显咸宁人文特色，打造公园城市之魂。三是提升中心城区城市公共服务功能。规划启动城区“科、教、文、卫、养、市、园、体”等公共服务设施升级改造，打造“15分钟生活圈”，破解市民上学、看病、出行、停车、生活、健身等民生难题，营造公园城市高品质生活环境。全面升级改造城区的“水、电、路、气、网”市政基础设施，按照海绵城市的理念规划、改造、建设城市水生态系统，规划建设现代基础设施体系，加快推进铁、公、空、水全域交通体系建设项目，使整个城市更加通畅、便捷、开放。

（三）三带协同的骨架支撑。咸宁公园城市是以中心城区为内核、全域性的公园城市。相对来说，中心城区有基础，有动力，有抓手，但全域公园城市如何推进？成都市的作法是以绿道建设为突破点，规划近1.7万公里的绿道让城乡、园区、景点连为一个整体，形成一个大公园体系。而从我市看，有一个现成的基础就是“三带协同”，即幕阜山绿色产业带、沿江生态文明示范带、咸嘉赤生态文化城镇带，这三条绿带具有天然的生态基础，又有空间布局上的合理性，同时通过几年的努力也形成了目前良好的工作基础。我们可以现有的“三带”为基础，形成全域公园城市的骨架。一是以幕阜山绿色产业带为骨干串起南三县南线，把生态建设与环境保护结合起来，把脱贫攻坚与公园城市建设结合起来，把推进景观带建设与基础设施建设结合起来，把幕阜山旅游公路打造成“湖北省最佳绿色旅游风景道”，串起一批以中药养生、运动康养、避暑度假为内容的特色小镇，实现“一镇一业”、“一镇一景”，突出山地景观，打牢绿的底色，树起南部绿色景观长廊。二是以沿江生态文明示范带串起北线，打造滨江生态景观带，建设“红橙黄绿紫”五彩岸线。深入实施长江大保护十大行动，加强沿江生态环境治理，加大沿江湖泊、湿地环境保护和整治力度，突出水生态景观，筑牢长江中游生态屏障，形成北部沿江绿色长廊和沿江景观长廊；三是以咸嘉赤生态文化城镇带串起中线，连通市区、嘉鱼、赤壁城区，以沿途潘湾、官桥、中伙铺、官塘驿、汀泗桥等鄂南重点镇、特色镇村为节点，坚持“全域规划、产城融合、服务覆盖、生态文明、治理创新”的城乡融合发展新路，同时突出文化和绿色发展底色，加强特色文化和景观带建设，形成中部以人文为主的景观长廊。这三线既自成系统，各具特色，又连成一个有机整体，共同构筑全域公园城市空间结构和系统。同时还要结合“五线”“五治”攻坚，推进水体沿岸线、重要节点线、公路沿线、铁路沿线、村庄沿线人居环境整治，打造三带干线亮丽风景线。这样既符合我市目前发展的实际，不需另起炉灶，又体现了我市地形地域生态特色，在公园城市建设中可起到事半功倍之效。

（四）以人为本的城市内涵。公园城市不同于过去的森林城市、园林城市、文明城市和卫生城市等，而是城市发展的更高形态，其核心是以人为本，共建共享，也就是“为了谁，依靠谁”的问题，使广大人民既享受物质生活上的方便富足，又要如同“让人生活在花园中”。所以我们必须具有国际视野，立足江南特征，凸显咸宁特质，打造城市经典。一是彰显江南风光风貌。利用长江之滨风貌特征，勾勒独具江南特色的“杏花春雨、烟柳画桥”大美形态和城市意境。二是彰显香城泉都品牌。凸显“香城”和“泉都”两大元素，进一步擦亮香城泉都城市品牌，要以“香”为主题，营造“四季飘香、满城花香、绿中含香、鸟语花香”的特色景观。发挥温泉分布广、储量大等特点，扩大开发旅游、医疗、康养、度假等传统产品，重视开发温泉地热开放性、观赏性，塑造泉都景观。三是彰显五彩咸宁颜值。全方位彩化城市空间，推动城市园林景观从传统绿化向花化、香化、彩化、亮化升级，大力塑造“开窗见景、推门见绿、四季多彩”的城市景观。四是彰显楚风楚韵韵味。融入青砖黛瓦、亭台楼阁、小桥流水等楚风元素，融入桥乡、竹乡、茶乡、桂乡等名乡元素，传承创新、古今一体，凸显我市公园城市楚风楚韵独盛于斯的韵味之美。五是彰显智慧咸宁之美。把智慧城市建设与公园城市建设有机结合，促进城市信息化、智能化，提升基础设施和公共服务现代化水平，推动城市动能转换，构建公园城市创新驱动、低碳节约、循环高效的现代之美。在此基础上，要重点建设三大体系：

一是构建特色公园体系。全面推进城区公园化建设。按照一座城市就是一个公园的思路，加快构建以“山、水、田、林、湖”等自然生态为依托，以国家级森林公园、湿地公园为模式，打造综合生态量突出的生态公园。以满足人们视觉美学为目的，融入温泉、桂花、桥竹等咸宁元素，打造各具特色的园林景观。以发掘、重塑历史文化景点，厚植我市人文历史底蕴，留存城市风貌和文化特色资源，打造类似赤壁古战场、二乔公园等人文特色的人文公园场景，以满足人们户外休憩需要。以人的活动需求为主体，打造如体育公园、动物园、植物园、儿童公园等运动型、亲子型公园。以与人们工作生活密切相关的公共场景，按照公园化设计如公园型学校、公园型医院、公园型社区、公园型工厂、公园型车站等。二是打造景观场景体系。以温泉、桂花、桥、竹等主题公园建设项目为示范，突出园林景观在公园城市中的核心形态。以潜山森林公园、龙潭水镇、长湖烟雨、环斧头湖、梓山湖、大幕山东源花海等建设项目为示范，以各地自然景观为依托，打造融旅游、观赏、娱乐、运动等于一体的森林景观、江河湖景观、湿地景观、田园景观，构建公园城市的生命元素。以“三带”为主线，形成“游健行吃购娱”一体的旅游休闲经济带。休闲绿道兼顾统筹街区、景区、公园人行道、骑行道、公交站点规划建设，整个通道建设要注重绿化彩化香化，一路一花、一路一彩、四季色彩变幻，构建公园城市之脉。三是建立绿色发展体系。将创新作为绿色发展的主要引擎，深入做好高新技术产业、现代农业、全域旅游三篇文章，加快发展新材料、大数据、物联网、人工智能等绿色新兴产业，使绿色低碳产业成为我市经济发展方向和主要支撑。将资源的高效利用作为我市绿色发展的重要途径，加快建立我市绿色设施、推广绿色能源应用和低碳生活体系。要顺应消费市场个性化、体验化、品质化的趋势，新建一批文创、体育、旅游、康养、会展、创新创业等新消费场景，培育新消费，催生新业态，吸引面向武汉、周边地区和发达地区的人流、物流、资金流，增强城市发展动能。

（五）扎实有力的工作保障。公园城市建设是一项战略工程和系统工程，不可能毕其功于一役，必须举全市之力，坚持不懈，久久为功。一是加强理论研究。公园城市是城市建设中的新课题，是科学发展的新探索。建议成立公园城市研究院，邀请国内外相关专家组建公园城市建设智库，深化对公园城市内涵、城市形态、空间规划、标准体系等重大问题进行深入研究。对标国际、国内一流建设体系，加强我市公园城市实践的理论总结，完成《咸宁市公园城市建设标准研究》，探索构建我市独具特色、科学系统的公园城市建设标准。二是科学制定规划。在充分论证的基础上，按照公园城市的理念重新修编城市总体规划。将城市发展定位、空间结构、公园体系、生态保护、功能区划、产业布局、基础设施、公共服务等要素进行更加科学的规划布局，使公园城市建设严格按规划依法依规进行。启动编制全域公园城市规划，在《咸宁市全域公园城市建设规划纲要》基础上，尽快启动《咸宁市全域公园城市建设规划》的编制，形成一套完善的公园城市建设体系，绘制我市公园城市建设蓝图。要对标国际标准和先进的规划体系、指标体系、政策体系，加快完成编制《咸宁市中心城区公园城市专项规划》。三是建立重大项目库。重大项目是公园城市建设的重要支撑，要尽快建立完善我市公园城市建设重大项目库，聚焦对接长江经济带、乡村振兴战略、基础设施以及国家、省重点投向，策划储备一批公园城市建设重大项目。科学谋划远期项目、近期项目、年度项目，形成储备一批、在建一批、竣工一批的滚动推进的格局。优先支持公园城市重点项目申报国家、省重大项目库和三年滚动投资计划，力争进入省固定资产投资项目“三库”管理平台（储备库、建设库、达效库），向上争取国家和省预算内资金。四是建立协调机构。公园城市建设是一项全局性长期战略工程，党委政府必须牢牢抓在手上。成立公园城市建设领导小组，整合职能，组建公园城市建设专门建设管理机构。建立市县（市、区）联动机制，加强自然资源与规划、住建、发改、城管、交通、水利、林业、生态环境、文旅、财政等职能部门协作配合，形成系统高效的工作推进机制。五是加强立法管理。强化公园城市建设管理法治支撑，将公园城市规划、建设、管理纳入法治化轨道。研究出台公园城市规划、建设和管理等方面的法规条例，建立公园城市规划、环保、控违、建设管理等严格的执法体系。建立目标责任制度，强化工作考核并建立奖惩机制。六是强化保障机制。以“政府主导、市场主体、商业化运营”的理念多途径筹措建设资金。成立专业运营公司，按市场化模式运作，吸引更多的社会资本参与公园城市建设。支持发展股权融资、债券融资，推广无形资产质押和收益权抵（质）押贷款，筹集城市建设资金。立足资源优势，把绿色资源变为绿色资产。积极推介公园城市项目，动员各方力量参与公园城市建设。